很多有识之士早就指出，优先发展县城和中心镇才能避免城市与农村生活方式的偏颇和缺点，最终形成城乡一体化发展新格局。1978-1988年，农村土地、劳动力和资金全部就地转化，乡镇企业吸纳了6300万农村剩余劳动力，农民工资性收入占净收入增量的75%，约有500万农民以自理口粮方式进入县城和中心镇落户。但此后的形势发生了严重逆转，每年从农村流出6000多亿资金，乡镇企业吸纳农村剩余劳动力也由每年的1000万人减少到200万人。2.5亿青壮年农民为生活所迫涌向城市，造成农村留守人口高达8700万人。这支留守大军，包括2000万名留守儿童，4700万名留守妇女和2000万名留守老人，他们家庭教育缺位，妇女情感孤独，养老没有保障。
相比之下，我发现长三角的1300多个县城和中心镇，早已参与周边城市的人口和产业分担功能，像树根一样扎在沃土里。当落后的农村与发达的城市并存时，农民在政策硬约束下又不能进入城市，那就会选择县城和中心镇建设自己的家园。而要让这些农民在小城镇活得有尊严，就必须着力解决一些制度上的障碍。
从土地制度创新看，要把农村宅基地所有权首先归还农民，包括地上物请求权、自由处分权、相邻关系权等，从产权制度上保证农民的财产性收入。从现实情况看，由于农村集体土地所有权有多个代表，加上《宪法》、《物权法》等相关法律法规对土地权益的规定含糊不清，很多地级以上城市借着“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”的垄断地位，通过地根撬动银根，把农地产权单方面转移为政府所有。我想指出的是，我国缺的不是土地，而是有效开发利用土地资源的制度。应当允许农村宅基地以股权等多种方式参与县城和中心镇建设，承认、规范和完善小产权房的合法通道以平抑房价，实行城乡建设用地的同地、同价和同权，让农民分享到土地农转非所带来的级差收入。
从户籍制度创新看，要放宽落户条件，允许有稳定住所和收入的青壮年农民及其子女首先成为县城和中心镇人口。这一步迈得好不好，主要看能不能解决好三个具体问题:一是进得去，这就需要赋予农民进镇身份；二是进得起，这就需要把农村宅基地所有权首先归还农民，当农民选择进镇就业或定居时，可以通过宅基地所有权获得经济补偿，同时也获得进镇落户或创业的启动资本；三是留得住，这就需要为进镇农民提供平等的居住和就业机会，让他们享受平等的失业保障制度、低保制度、教育制度和医疗保险制度等公共服务，做好由土地保障向就业保障和社会保障的衔接。
从行政管理制度创新看，要赋予县城和中心镇社会管理和公共服务职能，提高基本财力保障水平，合理设置机构和配备人员编制。从1998年起，以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主导思路的改革，一味错误地要求精简和压缩，上收了乡镇财政、工商、税务和公安等管理权限，造成基层政权责任无限大、财力无限小的尴尬境地。以农村义务教育经费为例，中央财政承担2%，省级财政承担11%，县级财政承担9%，乡镇财政则承担了78%。我还注意到，根据1984年设镇的一般标准，在0.2-10万人口这一相差悬殊的数值区间内，全国共有19，234个建制镇。其中有403个镇人口超过10万；有43个镇人口超过20万；有10个镇人口超过30万；有3个镇人口超过50万。尽管发达的县城和中心镇已经具备很大的经济规模，有的甚至超过西部的一个省，但在管理机构设置和决策权限上却仍然是一个镇级建制。乡镇干部对我说，他们这些人口达到10万人以上的县城和中心镇，应当进行县辖市性质的强镇扩权试点。
从社会保障制度创新看，要切实解决好农民在县城和中心镇的居住、就业和生活保障问题，提供包括教育、医疗、养老和救助等社会保障。把土地作为农民唯一的生存保障，试图让农民永远留在农村是行不通的，家庭联产承包责任制已经出现了许多新情况。比如按当时人口分配耕地，一定30年不变，新增的不分配，离开的也不退还。这就造成了青壮年农民种田无地、上班无岗、低保无份，像候鸟一样在城乡之间迁徙流动。青壮年农民用自己的汗水、泪水甚至生命建设城市，是劳作最辛苦、生活最艰难和变动最频繁的群体，却享受不到与市民同等的国民待遇。这就需要以县城和中心镇承载他们的未来，从流动就业向稳定就业转变，从简单劳动力向现代产业工人转变，从劳动权益保护向无差别社会保障转变。
面对经济复苏脆弱、社会冲突凸显和自然灾害频发的复杂局面，我们需要找到符合国情的可持续发展空间。我对此有一个基本的判断，这个空间的具体落点就在县城和中心镇。把小城镇上升到国家战略高度，有利于更加有效地缩小城乡差别，有利于更加可靠地保证粮食安全，有利于更加均衡地推动工业化和城镇化进程，国家的经济结构、增长方式和生产力布局必然因此发生积极而深刻的变化。